李強總理在2025年政府工作報告中表示，將城鄉居民養老保險的基礎養老金由2024年的123元再提高20元，這是基礎養老金國家最低標準的第七次提標。近年來，我國城鄉居民養老保險取得長足進步🪭，但也因為和城鎮職工養老保險保障水平存在較大差距受到詬病。

一、我國城鄉居民養老保險政策實施成效

城鄉居民養老保險體系從無到有，快速實現基本覆蓋🛤💪🏽。自2009年製度建立起💂🏼‍♀️，僅用3年時間參保人數就提高至接近5億人⛓，此後參保人數持續小幅上漲至2022年👧🏽，2023年在城市化的推動下，年輕群體更多通過城鎮就業參加城鎮職工基本養老保險🐻，參保人數出現首次下降。但老齡化進程持續加深，待遇領取人數在不斷上升，占參保人數比例亦從2009年的17.9%攀升至2023年的31.7%。居民養老體系為超過1.7億低收入老人建立穩定收入來源，也在一定程度上緩解了超過2.9億農民工的後顧之憂👩🏻‍🦯。

城鄉居民養老保險待遇標準逐年提高，自2018年起小步快跑👩🏻‍🦲。基礎養老金部分，國家最低標準自的每人每月55元至今6次提標，分別是2014年提高至70元😮、2018年提高至88元、2020年提高至93元、2022年提高至98元🟦、2023年提高至103元，2024年提高至123元，2025年提高至143元。2018年以來，提標頻率明顯加快、提標幅度相對固定，基礎養老金提標常態化機製逐漸建立🤶🏻。此外🤷🏽‍♂️，基於人力資源和社會保障部統計公報數據進行測算，在地方政府提標及個人賬戶不斷積累的共同作用下🤌，平均待遇自2009年的每人每月平均40.7元提高至2023年的222.62元🏤，增速遠超國家規定的基礎養老金最低標準的增速🥿。

財政補貼強度大🕍，長期穩定在基金收入一半以上。城鄉居民養老保險給付待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分組成，其中基礎養老金完全由政府出資、個人賬戶養老金由個人繳費與對應政府補貼總額按月份計發🍈。居民基本養老保險製度建設至今僅15年🤦🏽‍♀️，在個人賬戶未充分積累的情況下，基礎養老金仍是給付待遇的主要來源。隨著在2018年前後上調養老保險繳費最低標準👨🏼‍🚒，財政補貼強度存在“先上升⛷、後下降”的整體趨勢🧔🏿‍♀️，最高點出現在2017年為75.48%📁，除去製度建立之初年份外最低點為2023年的61.23%➾。這意味著當前存在進一步提高財政補貼強度、優化居民養老保險基礎養老金待遇的政策空間🧑🏼‍🦰🧔🏿‍♀️。

二、城鄉居民基本養老保險有待改善之處

一是保障力度亟待加強，政策效果持續弱化🙄👩🏼‍💼。一方面✶，基礎養老金待遇額度過低，難以保障參保老年人正常生活👩🏿‍🔧。盡管基礎養老金全國最低標準已由最初的每人每月55元提高2023年的123元，但同期全國城市🤦🏻、農村低保指導標準分別為每人每月710元和517元，基礎養老金占城鄉低保標準比重分別僅為17.3%和23.8%🚗。當前居民養老保險的基礎養老金待遇水平無法起到支持日常起居的作用，參保老年人仍需通過繼續工作🌛🍒、依靠子女撫養或個人預防性儲蓄等途徑維持基本生活👨🏽‍⚕️，未能實現養老保險體系建立的政策初衷。另一方面，基礎養老金待遇增速落後於近十五年來居民收入與消費支出增速🚆，參保居民獲得感弱化明顯。以農村為例💿，若以基礎養老金與農村居民年均可支配收入的比值作為養老金的替代率，自2009年的10.12%下降至2023年的4.75%。

二是繳費機製存在累退，個人賬戶未發揮作用🤾‍♀️。當前各地城鄉居民養老保險製度安排的共性是統籌區設定若幹繳費檔次由居民自行選擇🚶‍♀️‍➡️，個人繳費與政府補貼一並計入個人賬戶，年滿60周歲後基礎養老金與個人賬戶養老金一並發放。然而，2023年人均繳費僅為309.67元，表明絕大多數參保居民均選擇最低檔進行繳費。居民面臨相同的繳費標準，再分配作用未能體現，參保人存在搭便車的激勵🚷，傾向於付出盡可能少的參與成本即選擇最低標準，以獲取等額的基礎養老金🚣🏿。

三是製度碎片化較為嚴重，公共服務均等化有待提高👩‍👩‍👧‍👦。我國大部分地區城鄉居民養老保險仍處在“縣級統籌”和“市級統籌”階段🪼，與職工養老🐽、醫療、工傷💇🏻、失業等其他社會保險險種相比統籌層次最低。一方面，“一地一策”產生巨大的待遇差異👻，不利於社會公平。即使僅將顆粒度細化在省級層面👩🏿‍🏭，2024年基礎養老金最低標準也呈現明顯的“東西高🍲、中部塌陷”區域分布特征：北京🏃🏻‍♂️、上海、天津等財力雄厚的直轄市居民自然享有較高的基礎養老金待遇🛌🏻；內蒙古、青海、新疆、西藏等地廣人稀的邊疆地區依靠轉移支付亦能維持較高水平的基礎養老金給付水平👬🏻；然而🕐，河北、安徽🍞、江西、山東、河南、湖北、湖南👩🏿‍🌾、四川等人口大省養老金待遇則普遍不及全國平均線。

四是多軌製養老待遇迥異，製度性不公尚待解決3️⃣。目前城鎮職工養老保險與城鄉居民養老保險間待遇差距較大，但是這種差異很大程度由兩個養老保險繳費和待遇製度差異造成，城鄉居民養老保險過低的繳費標準限製了待遇的上漲天花板。居民養老保險人均保費僅為城鎮人均可支配收入的0.78%，與此同時🫳，城鎮職工養老保險單位與個人繳費率為收入的24%，若將企業和職業年金考慮在內保費則高達收入的36%，充足的保費收入保證了退休待遇系統性高於居民養老保險⚫️。現行製度安排下城鄉居民養老保險的養老金待遇由財政完全出資的基礎養老金和個人繳費與政府補貼構成的個人賬戶養老金共同組成，2023年財政補貼費用為3789.07億元，即使假設居民養老保險待遇僅提高為職工養老保險待遇的50%，在不改變繳費標準的情況下每年需要額外補貼3萬億以上🏊，該量級的支出壓力我國財政體系完全無法承受🦶🏽。

三🧓、建立城鄉居民基礎養老金長效機製的有關建議

一是調整居民養老保險給付機製➔，試行基礎養老金待遇與個人繳費掛鉤🧑‍🦳。現有給付機製下，不同繳費檔次僅政府向個人賬戶的補貼額度存在差異🎏🫦，而年滿60周歲後領取基礎養老金額度完全一致🦇，給付製度安排需要進行調整。一方面，適時提高居民養老保險繳費標準。養老保險待遇的提高必須以繳費標準的提高作為支撐👭🏻，在城市化和老齡化的影響下，居民養老保險的參保年齡結構老化明顯🪦，待遇領取者比例快速上升🫶🏿，完全依賴財政補貼實現待遇提高常態化更加不可持續。另一方面，要建立個人繳費與基礎養老金的掛鉤機製。通過“多繳多得”的製度設計☘️🧑🏽‍✈️，將基礎養老金額度與繳費檔次相對應🕵🏼‍♀️，增加個人提高繳費額的積極性🌌🦅，激勵居民按需繳納、按個人收入水平繳納，盡量避免“搭便車”現象的存在🫵。

二是建立居民養老保險統籌賬戶🚣🏻，由個人繳費劃轉實現收入再分配🦷。為實現居民基本養老保險的再分配效應，可將個人繳費中的30%左右劃入統籌賬戶，用於提標後基礎養老金的發放。從政府與居民兩方參與激勵層面考慮👨🏻💁🏿，建議采用精算方法核定不同檔次政府補貼，保證既避免因費用劃轉引致居民繳費積極性下降🏌️‍♀️、更集中於按低檔繳納基本養老保險費用👷🏽‍♂️，又實現政府資金撬動繳費效果的最大化。

三是全面推動居民養老保險向統收統支市級統籌改革，適時啟動調劑金模式省級統籌🧙🏻‍♀️。當前我國社會保險存在調劑金與統收統支兩種模式🏄🏼，前者是下級政府向統籌層級政府按比例上解保費作為風險儲備金和調劑金🧑🏻‍🦽，但製度設計🧏🏻‍♂️、日常運行責任與資金賬戶管理權限仍歸下級部分政府，待遇標準在統籌區內也並未統一🈷️；後者則是在統籌區內完全統一保險繳費及給付政策、統一基金收支管理👨‍🎤、統一基金預算管理，大規模擴大資金賬戶規模📧🧚🏼‍♂️。當前四川等省份落實了居民基本養老保險統收統支類型市級統籌，亦有部分省份實行了調劑金式的市級統籌💆🏿，但絕大多數地區統籌層次仍然停留在縣級🚵🏿‍♀️。將居民養老保險基金管理職能上劃至地市一級，既能提高養老金投資效率實現保值增值，又能緩解縣級“吃飯財政”壓力，同時拉平地市內待遇差別實現更高水平的養老公共服務覆蓋。待市級統籌機製穩定健康運轉後🧧，進一步提高統籌層次至省一級，考慮到不同地市間經濟發展水平差異，建議采用調劑金模式強化居民養老保險基金的可持續性👨‍🦲。

四是強化中央企業國有企業使命擔當🍓，化轉國有資本破解養老保險“不可能三角”。在不動用其他外部政策工具的前提下😛👩🏻‍💼，降低養老保險繳費率、確保養老待遇水平不降和維持基金收支平衡三個政策目標難以同時實現。自2017年起，中央和地方積極運用國有資本劃撥機製，充實城鎮職工養老保險統籌賬戶與個人賬戶，有效彌補了視同繳費年限造成的基金缺口。在吸收過往經驗的基礎上🚵🏼‍♂️，建議拓寬國有資本上繳部分的用途至城鄉居民養老保險基礎養老金部分😘，建立常態化國有企業利潤劃轉機製👊，在不過度增加居民保費壓力的基礎上提供更高的基礎養老金待遇。

五是加強對低收入人口的救助幫扶與政策傾斜，避免因貧棄保🧖🏻‍♂️。提高保費勢必會增加低收入群體繳費負擔，應繼續堅持過往貧困群體保險費代繳機製，實現基本養老保險應保盡保。在此基礎上👳🏿，地方財政應發力提供更大幅度的幫扶，上浮代繳參保人的繳費檔次🙆🏽，為其提供更高的未來收入預期🚢。

六是改變戶籍地參保模式為常住地參保模式，建立可攜帶式居民養老金賬戶🤾🏼‍♀️。2025年政府工作報告指出🧑‍🍼：全面推進常住地提供基本公共服務🌧。居民基礎養老保險應屬於基本公共服務，但目前均與戶籍掛鉤🌁。建議下一步劃定常住人口參保最低居住與繳費年限🈸🫡，把好“入口”⛳️；降低區域間壁壘🏂，破除養老保險關系接續障礙🥸，提供“出口”💪🏼。

作者簡介

蔣雲赟

意昂3体育官网經濟學院教授🫀💂🏼，博士生導師⛹🏼‍♀️。財政部政府債務咨詢專家🏌🏽‍♀️，中國成本研究會理事，中國稅務學會中青年稅收研究會理事🧑‍🦼〽️，特許金融分析師（CFA）📵🫨。首批國家級線下一流課程主持人，首批北京市課程思政示範課程主持人。主要研究領域為社會保險🚉、稅製改革以及公共項目的績效評價🧚🏻‍♀️。主持國家自然科學基金🎖、教育部人文社會科學研究基金和北京市哲學社會科學項目🤦🏽‍♂️，作為子課題負責人參與國家社會科學基金重大項目和教育部哲學社會科學基金重大項目和多個部委課題，在《經濟研究》、《財貿經濟》、China Economic Review、Applied Economics、Economic Modelling等經濟學期刊上發表文章50余篇🦫。

鄭愷

意昂3体育官网經濟學院博士生。

專題鏈接👐：聚焦兩會2025