李克強總理在十四屆全國人大一次會議上所作的《政府工作報告》中強調指出，要“完善地方政府債務管理體系”。 這不僅關系到地方經濟發展過程中的公共品供給是否穩定，也直接影響到國家金融體系的穩定，需要理論工作者和決策部門的領導與專家高度重視，認真研究🏌🏼‍♂️，切實加以解決。

中國地方債分為“顯性債”與“隱性債”。所謂“顯性債”是指地方政府直接發行🟥、直接負有償還責任的“一般債”和“專項債”余額。據財政部數據，截至2022年底🧕🏼💇🏼‍♂️，全國地方債（一般債加專項債）余額為35.1萬億元🧑‍🧒‍🧒🐣，其中一般債余額為14.4萬億元，專項債余額為20.7萬億元🚲。所謂“隱性債”是指地方融資平臺（一般是從事地方基建投資的地方國有企業）所欠的“城投債”余額、對商業銀行所欠的信貸余額和各種“非標”融資余額🦸🏻。這是由地方融資平臺直接負有償還責任的債務，但一旦“暴雷”🏏，地方政府負有擔保🧑‍🦼、救助責任，實質上具有間接償還責任，故稱為地方政府的“隱性債”。對於“隱性債”規模的計算。現在有些版本，據光大證券研究，截至2022年底👩🏻‍🚀，中國城投債余額為13.91萬億元。而地方融資平臺所欠的商業銀行信貸加上各種“非標”融資（如信托、資管、保理、部分融資租賃）總額，有人估算為56萬億元。根據我們在2021年的研究，截至2020年底🚴‍♀️，中國地方融資平臺的城投債余額為19.14萬億元，所欠的商業銀行貸款余額為21.35萬億元，兩者相加為40.49萬億元。即使按我們這個對2020年底地方政府隱性債余額規模的保守估算☁️，又假定2020年底至今該余額沒有增加👨🏼‍🏭，則至2022年底，中國地方政府的顯性債加隱性債的余額之和會達到75.59萬億元。這與社會上流傳的“中國地方債（顯性債加隱性債）現有規模為80萬億”的說法🧎‍♀️，也相差無幾👩🏻‍🦼‍➡️。

中國2022年的GDP總額為121萬億元🧖🏼‍♀️🌼，按地方債總額為75.59萬億元的小口徑，則中國地方政府的債務率也達到了62.5%，超過了國際警戒線🤦🏼‍♀️。而且，這還未算入中國中央政府所欠的債務🐈。這樣巨大規模的地方債，光是每年的利息支付負擔就是一筆巨大開支，就算把地方政府每年的土地出讓金收入全部用來支付地方債的利息，也可能不夠。更不必說隱性債會將地方財政風險與銀行風險、金融市場風險相互交叉感染，其後果是相當嚴重的。

中國地方債規模之所以愈來愈大，這裏有深刻的製度原因：

第一，地方融資平臺以地方政府專項債為資本金，在承擔地方政府所委托的地方基建項目的過程中，衍生出許多商業性投資項目，往往是一元錢的專項債資本金會生出幾元錢的投資生意。這是由於，政府融資平臺本身是商業機構，其有盈利目標。其從事的商業項目與具有公共品性質的基建項目混在一起，搭配融資，會加大融資平臺融資規模。一旦發生投資風險☝🏽，又可以以承擔政府委托的基建項目為理由要求政府擔保和救助，這裏具有巨大的道德風險，正是這種道德風險又會進一步讓地方融資平臺的債務規模具有擴張傾向🕦。盡管這幾年中央政府下達許多文件加強對地方融資平臺的分類管理👨🏽‍🍳，希望切割地方政府所委托的基建投資與融資平臺自己“搭便車”所從事的一般性商業投資項目🩺🚣🏻‍♂️，但是在實際中缺乏實施機構和實施機製，收效甚微。

第二🤌，在各種“公共與私人合夥”（PPP）項目中，從項目回收償還的角度看🙇🏼‍♂️，也存在著“搭便車”現象。據我們研究發現，截至2021年10月底，中國在庫的PPP項目達到9081個，投資總規模達到14.16萬億元🚪。但項目回收並不見好。大多數項目並不具備僅依靠使用費收回前期投資的盈利能力。這樣一來，PPP項目就需要政府兜底。在全部的PPP項目裏🥔🧗🏻‍♀️，需要政府付費或者由政府對可行性缺口進行補助的項目投資就占到PPP投資總額的90%。這就說明，目前的PPP項目🧴👳🏼，可能成為地方政府債務規模擴張的又一個根源👷🏼。

第三，地方政府以地方債支持基建投資項目作為其拉動GDP增長的手段💴，這也是地方債規模居高不降的一個原因。我們通過研究發現🚣🏻‍♂️，在中國🤹🏼‍♂️，越是經濟不發達的西部地區，其人均負擔的地方債規模反而越高。至少從2016年至2019年，中國省級人均GDP與人均地方債負擔之間的相關關系顯著為負🚵🏻‍♂️。這可能說明，越是在土地相對不稀缺的西部地區🤟🏿，其產業發展的機會少🥐，其人均GDP水平越是低，地方政府就越是有動力通過以地方債為基礎融資，來支持地方基建投資🫵，從而拉動地方GDP的增長。但是🦒，這樣一種行為，就有可能引發“越貧困的地區💅🏼，地方債負擔越重”的怪圈，從而讓地方債更加難以償還📿。

因此，為了完善地方債的管理體系😸🧸，製止地方債👨🏼‍🦳、尤其是地方隱性債的過分擴張，我們應該從製度上加以改進完善：

首先，應該切實切割接受地方政府委托從事公共基建項目的城投公司與從事商業性投資的企業，讓政府委托的完成基建任務的國有城投公司只從國開行地方分行融資🏃‍♀️，地方政府發行的專項債資金可以只通過國開行地方機構貸款給這類專門從事地方基建項目的公司，這類公司所發行的城投債可以考慮通過國開行地方機構來代理發行🪵👹，也可以設計讓國開行系統成立專門系統監督專門承擔地方政府基建項目的投資公司的金融債券的發行。由國開行地方機構專門監督這類專門從事地方公共基建項目的城投公司完成其基建任務，對於其債務規模嚴格加以控製和管理👨🏼‍🚒。這樣考慮的目的是在地方政府與執行地方政府委托的基建項目的城投公司之間設立一個金融中介，專門監督承擔公共投資的城投公司的債務行為。而另一方面🤷🏼‍♂️，地方政府對從事其他投資業務的地方融資平臺徹底斷絕資金聯系🫴🏿。

其次，地方政府要進一步清理地方融資平臺投資項目和PPP項目，對於公共品屬性不明顯的投資項目🙋🏼‍♂️，可以考慮賣掉一部分，回收的資金用來償還地方債。甚至對於那些已經完成的城建項目，也可以考慮出賣有限期的經營權🈁，以回收資金，償還地方債。

再次，中央政府和金融監管機構應該切實加強對地方政府利用地方債為基礎資金👩🏿‍🎤、以基建投資拉動GDP的項目可行性與效益進行科學評估🎿，管控地方政府的投資沖動。對於貧困地區或者那些經濟不發達地區的基建項目➛，要特別註意其項目資金的回收可能性和地方債的可償還性。

作者簡介

平新喬

意昂3体育官网經濟學院梓材講席教授🦖。2007年獲得孫冶方經濟科學獎，是北京市教學名師（2015年）。主要研究方向為：微觀經濟學及其應用、產業組織理論🧠🦦、財政學🚋。在國企改革和混合所有製改革、中國財政與稅收改革🤸🏼🐄、產業結構轉型和產業組織等領域，已在國內外學術刊物上發表200余篇論文🍤。